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农业补贴为什么农民却拿不到

来源:未知 编辑:admin 时间:2018-12-22

  国务院发展研究中心称,中国将在未来10年内成为世界上最大的农产品进口国。事实上,进口激增并不意味着粮食危机,与国外相比,农业补贴的缺失导致中国农产品竞争力差才是长期以来国际贸易逆差存在的重要原因。中国国务院发展研究中心11月公布报告称,因农村耕地减少和其他生产能力束缚,中国将在5-10年内成为世界上最大的农产品进口国。美国农业部的数据也显示,中国在2011财年首次成为美国农产品最大的出口市场,出口额接近200亿美元,出口产品包括大豆、棉花、坚果和毛皮等。国务院发展研究中心研究员程国强没有详细说明中国必须要进口哪些农产品,中国目前已经是世界上最大的黄豆和棉花进口国。程国强称,中国农业面临的挑战包括:生产规模太小、人均用地不足世界平均用地40%、组织结构不够发达、科技支持太少。中国是世界第二大玉米消费国、最大猪肉消费国、糖的主要消费国,随着国内需求猛增而产量有所下降,这些产品的进口都在增加。中国表示,希望在未来5年内实现粮食大部分自给自足。

  为了满足快速增长的农产品需求,中国最大的粮食进口集团中粮集团计划5年内花费100亿美元(约合635亿元人民币)进行全球收购。该公司董事姜华说:“由于中国农业资源有限,我们不得不将目光对准海外市场。未来10年将是中国食品消费高速增长期,这些食物包括家禽、肉类、蛋以及乳制品。”中粮集团的主要进口国家和地区包括美国、澳大利亚以及东南亚。

  大豆已经沦陷、玉米非常危险、棉花业已告急……“日前有媒体报道中国正在沦为几类农产品净进口国时发出上述警讯。但其实,进口激增并不意味着粮食危机,与国外相比,农业补贴的缺失导致中国农产品竞争力差才是长期以来国际贸易逆差存在的重要原因。

  农业在工业社会先天势弱,政府为农业“埋单”可提高经济福利和农产品竞争优势

  至今在多数国家存在的农业补贴是由农业支持工业向工业反哺农业政策转变的结果。从经济学角度看,农业作为自然再生产和经济再生产交织的产物,在工业社会具有先天弱质性。诸如生物特性和自然条件导致的生产不稳定和脆弱;农产品生产布局广泛、时间集中、市场信号滞后;农产品数量大、价值低、不易储存导致价格缺乏弹性,调解供给难度大。政府必须采取农业支持和保护政策,推动资源要素向农业配置。

  在某种程度上,这种政府为农业“埋单”的行为并不意味着亏本。美国经济学家保罗·克鲁格曼分析了补贴被用于战略性贸易政策产生的的效应,依靠政府支持,政府积极地运用补贴或出口鼓励等措施对那些被认为存在规模经济、外部经济或大量“租”的产业予以扶持,扩大本国农产品的国际市场份额,以增加本国经济福利和提高其产品的国际竞争优势。

  从社会角度考察,确保主要农产品有效供给是保持经济稳定增长的重要基础,农业部门不仅提供农产品和工业原料,还承担吸纳剩余劳动力就业,保护生态环境,维护农村景观等社会功能。日本在1999年颁布的《食物·农业·农村基本法》正式确立了农业多功能性理论,以保护其“稻米文化”。这些功能大多是通过市场交易无法获得的公益性价值,需要政府给予补贴和支持进行必要的补偿。此外,农业与非农业(工业)部门之间收入的差距以及农业向非农业转移过程中农民所负担的物质和精神成本,会使农民不满情绪高涨。为缓和这种矛盾,以保障农民收入为目的实行的农业支持和保护政策不可避免。

  中国农业补贴总量偏低,农业总收入中来自农业支持政策作用的份额低于OECD成员国平均水平

  近年来中国农业补贴的力度不断加大,但由于农业人口众多,人均补贴力度与欧美等发达国家相比差距仍大。据统计,1998年美国、欧盟和日本三方农业补贴占WTO农业补贴总额的89%,其中欧盟占44%、美国占24%、日本占21%。同期中国农业国内支持总量约相当欧盟的1/10,美国的1/4。另据OEDC最近的一次评估,中国农业政策的补贴支持总量2007~2009年平均为878亿美元,绝对水平仅次于欧盟(1478亿美元)、美国(1092亿美元),高于日本和韩国;相对水平而言,中国农业总支持率平均(国民收入用于农业补贴的比率)为2.05%,低于土耳其(3.5%)和韩国(2.4%)。

  自从西方国家实施对农业的补贴以后,经济运行一直相对平稳,很少再出现1929-1933那样的崩溃性的危机。最近的金融危机,虽然很严重,但是也没有出现大面积的饥荒挨饿。农业补贴的作用,功不可没。同时,食品供应充足价格稳定,也为各个国家提供金融危机拯救奠定了基础,可以迅速通过央行注入资金,拯救金融体系,无需担心食品价格疯狂上涨。

  间接补贴在流通环节遭侵犯,占农业补贴总额75%的粮油补贴绝大部分给城镇消费者,农民获益甚少

  因循发达国家农业补贴的路径,中国初期主要采用定价购价和临时收储等间接补贴政策,补贴资金多集中在价格支持、降低种子、肥料等农业生产资料的价格流通方面。例如以高于市场价格水平的价格从农民手中采购农产品,与市场均衡价格的差额就构成了农业补贴。但由于这部分资金不是直接补给农民。其中的绝大部分利益被农产品流通环节的不法商人侵犯,通过这类对流通环节的补贴,最后真正补贴给了农民的部分少之又少。例如中央和地方两级政府每年用于粮棉油流通环节的补贴几乎占农业补贴总额75%,其中绝大部分作为城镇居民的消费补贴,农民只能从中获取少许利益。

  农民直接补贴对家庭纯收入贡献不超过5%,专项补贴规模相对较小,实施范围仅局限项目区

  当发达国家逐步调减价格支持,转向收入直接补贴,中国也顺势出台了粮食直补、农资综合补贴等对种粮农民的收入补贴措施,但这部分政策的执行并不尽如人意。良种补贴、农机补贴等专项补贴规模相对较小,实施范围仅局限项目区。据国务院发展研究中心的课题调查显示,33%的被调查农户虽然获得了粮食生产补贴却不清楚补贴金额;而那些知道获得总补贴金额的农户中40%的人不清楚他们获得的是哪种补贴。农民收入补贴对对农村居民家庭人均纯收入的贡献均没有超过5%。采取现金良种补贴的地区,有65%的农户表示“应该”是获得了良种补贴资金,但能够肯定的只有23%。

  另从补贴政策发生的机制来看,中国财政对农业的补贴缺乏事先的规划与安排,补贴对象与补贴数额随意。没有相应立法规定和年度预算,缺乏可预期性和自觉性。在重庆的“吉峰行贿门”黑幕中,弄虚作假,克扣购机补成为经常现象。农机购置补贴只限于本年度购买的机具,而一些经销商为生意需要,向农机户开假发票、违规套取补贴资金。

  为抗通胀和维稳人为压低粮价,相当于让农民农业反向补贴城市和工业,农民不再把土地当“命根子”

  中国居民消费价格指数(CPI)中食品价格所占权重为33.6%,粮价因成本变动的上涨常常被认为是通货膨胀的先导因素。因此尽管中国农业的生产率低于世界平均水平,国内粮价应该高过国际粮价,但在政策调控之下,粮价却常年偏低,储备粮制度在其中作用显着。政府在平时按指导价收储粮食,当粮食收购期价格快速上涨时,国家粮食局就用短期增加市场投放的办法迅速把价格压下来。2009年3月,中储粮总经理包克辛公开中国储备粮的数字为2亿吨,政府为抑制通胀制造出的粮价倒挂现象极大挫伤农民种粮积极性,甚至导致粮食走私。

  在粮价“钦定”的现实下,本就弱势的中粮农民只能离开土地,抛荒外出打工成为利益最大化的自然选择。1995-2008年间,中国粮食种植面积减少3167千公顷,农村居民人均纯收入却大幅上升。工资性收入占农村居民人均纯收入的比重由1995年的22.42%上涨至38.94%,同期农业收入占农村居民人均纯收入的比重却从1995年的50.67%大幅下降至29.98%。父老乡亲解释说:“浇灌麦田,费时费力费钱,一亩小麦即便丰收也卖不了几百元钱,几亩小麦的收入不如打工一个月挣的多。”

  近五年谷物进口量不到总产量的1%,所谓农产品的“进口威胁”绝大部分来自大豆

  60%以上依赖进口的大豆历来是他人诟病中国粮食安全的理由。但其实这种单一的进口品种并不能构成对中国粮食健康生态的否定。除大豆以外,中国近五年谷物的进口量不到谷物总产量的1%。2009年中国净进口粮食4264.5万吨,其中大豆4220万吨。也就是说,所谓农产品的“进口威胁”绝大部分来自大豆,并非全局性的。而且大豆对经济发展的重要性相对较低,将大豆产业按照市场原则配置资源,大豆进口量激增和外资加速整合大豆加工业反而是发挥中国比较优势的体现。2009-2011年度,中国大豆压榨已达4450万吨,超越巴西和阿根廷成为仅次于美国的第二大大豆压榨国。

  不论在国家内部的各省份之间,还是在各国间,粮食贸易肯定是将粮食从价格低的地方运送到价格高的地方,以获得利润。生产成本相对低的地方多生产粮食,成本相对高的地方少生产粮食,在产量一定的条件下总成本得以降低。某种程度上,进口粮食实际上就是进口耕地、进口水、进口资源,假设进口3000万吨的粮食相当于节约300公顷的耕地和300亿立方米的水,这些节约的资源合理利用就可以创造更大的价值。简单从粮食安全角度出发,通过高强度农业保护政策扭曲资源配置机制,不仅会加大国内粮食安全成本,同时也降低了世界资源配置效率。《经济学人》曾在《不要让你的邻居(国)挨饿》一文中提出忠告,“危险恰恰来自各国都强调自给自足,既不准出口又不准进口,这时候国际市场这个最大的储备库就失去作用了。”

  美国农业部10日公布数据显示,2011财年美国农业出口额达1374亿美元,创历史新高。数据显示,2011财年美国农业出口在国内创造了115万个工作岗位,出口顺差达到427亿美元,也是历史最高水平。

  美国农业部长汤姆·维尔萨克当天表示,下一财年美国农业发展前景依然乐观,奥巴马政府今年与韩国、哥伦比亚和巴拿马签署的自由贸易协定将增加出口23亿美元,为美国内创造近2万个工作岗位。

  维尔萨克说,农业是美国经济的一个亮点,是出口增长、创造就业和国家竞争力发展的推动力,世界对美国农产品的需求也在不断增强。

  美国产业化农民收入的三分之一来自政府补贴,最近10年农业补贴较1995年增加80%

  美国是最早对农业进行补贴的国家之一,起始于上世纪30年代大萧条时期的《农业调整法》发展至今,农业补贴政策使占全国人口不到2%的农民不仅养活了近3亿美国人,还使美国成为全球最大的农产品出口国。据经合组织估计,平均每100美元的农业产值中,有20-30美元来自政府补贴。

  尽管在WTO农业谈判中,美国倡导取消生产补贴(农产品加工)和出口补贴,但最新的农业法案却继续加强国内农业补贴的总量和规模,该法案明确在2002至2011年10年内政府用于农业的补贴年均在200亿美元左右,而总量达到1900亿美元,这比1995年农业法案的农业补贴总量增加了80%。美国近年开始注重发挥市场机制的导向作用,即由传统的目标价格、保护价格、贷款差额支付为主逐渐转向对农民的直接收入支付补贴、反周期支付补贴等为主的收入支持政策。

  目前美国农业补贴政策的运行格局是以《2002年农业安全与农村投资法案》(《2002年农业法案》)为基本框架的。美国,2002年农业法案是以为农场主提供可靠的收入安全网为基本出发点,既保留了收入补贴,又创造了一些价格补贴手段。《2002年农业法案》的主要内容包括:实施同定直接补贴,扩大补贴种类,加入反周期补贴,提高贷款利率,扩大种植弹性空间,提高补贴上限,推行出口和粮食援助计划,扩大资源保育面积。

  主要的补贴计划为农产品计划,其项目为:固定直接支付、反周期收入支持计划及农业贷款三种。农民可以自由选择补贴方案。

  固定直接支付计划取代了以前使用的生产弹性合约。新的《2002年农业法案》中,小麦、玉米、燕麦、棉花及稻米采用固定的支付率,另外新增加黄豆、榨油种子、花生等项目。在固定直接支付计划中,不论种植的农产品种类、生产数量及农产品价格为何,固定直接支付的金额均相同。该支付计划对农民而言是很有弹性的。农民可以根据预期农产品价格及生产成本等作为种植决策,自由转换种植作物及调整产量。在正确的种植决策下,固定直接支付计划会增加农民的额外收入,扩大种植面积,从而使农产品产量增加;支付率及支付收益是同定的,因此农民倾向持续种植、扩充产量,维持生产历史记录,以在未来扩充生产面积增加支付金额。

  反周期收入支持计划是新的计划,以历史生产量作为基础。当农产品价格小于目标价格,就会启动反周期收入支持计划来补助农民的收入。该计划可以支持及稳定农民的收入,价格越低补助越多;由过去的生产量来决定现在的支付水准的方式会影响现有的生产决策。为了获得更多补贴农民会刻意维持种植面积以扩大基本面积,建立历史生产量,因此限制了对市场价格的反应能力。

  美国农业部农场服务局成立商品信贷公司(CCC)来掌管农产品贷款计划。农产品贷款计划允许生产者以农产品作为抵押。根据生产数量多寡向政府贷款。当市场价格比贷款利率(单位为金额)低时允许农民以比较低的金额偿还贷款,此金额称为销售贷款偿付利率,其和贷款利率之间的差就是给予农民的补贴。销售贷款偿付利率会定期计算予以公布。农民也可以直接申请获得同等金额的补贴,而不必通过借出再偿还的程序,此方式称为贷款差额补贴。农产品贷款补贴计划贷款的对象增加到了花生、羊毛、安哥拉山羊毛、蜂蜜、小鹰嘴豆、小扁豆、干豆上,小麦、饲料用谷物、棉花的贷款利率增加,黄豆及榨油用种子则减少。同时设定每种商品贷款利率的,而先前的农场法是根据前年的市场价格来设定贷款利率的。当农产品市场价格越低于贷款利率时,补助的金额越多;当农产品市场价格越低迷时,生产者会比较相对报酬率,将生产的方向偏向可以获得较多贷款的农产品作为种植计划的决策;贷款金额增加或者减少会诱使生产者朝向贷款额度增加的农产品项目增加生产面积。

  根据《2002年农业法案》,美国计划在2002-2007年再投资220亿美元用于农业资源保育计划项目,主要包括土地休耕计划、农田水土保持湿地保护、草地保育、农田与牧场环境激励项目等。

  《2003年农业援助法案》向遭受与气候有关的灾害及其他紧急情况损失的生产者提供补贴,包括作物灾害计划、牲畜补偿计划和牲畜援助计划三种农业补贴政策。该法案再次扩大了农产品补贴范围,及时修补了《2002年农业法案》执行中的一些漏洞,进一步提高了美国农产品的竞争力。此外,还弥补了直接补贴和反周期补贴计划中的一些漏洞。

  美国众议院农业委员会于2007年7月19日投票通过美国《2007年农业法案》,相比较《2002年农业法案》,最大差异在于提高农业贷款比例,涉及农产品种类包括小麦、大麦、燕麦、大豆、棉花及细糖等农产品,并扩大范围至蔬果等农产品,予以农业补贴,并涉及再生资源及耕地保护补贴期间延长至5年。

  美国众议院与参议院2008年5月通过为期5年、金额近3 000亿美元的新农业法案--《2008年粮食、环境保育与能源法案》,除延续2007年新农业法中,除满足国内农业和国家财政需求及《2002年农业法案》中农业安全与确保农民收益外,又引入了平均作物收入选择(ACRE)项目补贴。

  农业先天性地更加需要政府支持,补贴多少决定了一国农产品在国际市场上的含金量。通过农业补贴,发展稳定的农业,让农民农场主致富,让其他相关的整体农业产业链受益,西方发达国家,建立起了“和谐社会”的样板。以农业补贴而论,中国的农业体系,距离西方发达国家,至少还有50-100年以上的差距。



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